▣ 논평 내용
지난 20일 제주녹색당, 진보신당 제주도당, 진보정의당 제주도당 추진위원회는 지난 16일에 제306회 임시회 본회의를 통과한 제주특별자치도 도시계획조례 전부개정조례안에 대해서 유감스러운 보도자료를 발표하였다.
도시계획조례와 관련된 보도자료의 내용을 보면 다음과 같다.
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개발행위 규제를 무방비 상태로 풀어버린 조례가 아무런 대책 없이 가결되었다.
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도의회는 도 수자원본부의 문제제기까지 외면하고 도정의 거수기 역할을 하며 중산간 난개발의 새로운 물꼬를 열었다.
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모든 문제의 발단은 의안의 (우선) 심사를 맡은 환경도시위에 있다. 도지사의 권력집중으로 인한 도정의 일방행정을 견제하고 수자원본부와 도로관리사업소, 개발공사 등 관련기관의 관리감독 역할을 맡아야 할 환경도시위원회가 마치 도정의 업무보조기관 수준으로 만들어졌다.
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제주도의 환경과 미래를 책임질 능력이 없는 환경도시위위원회 위원들은 즉각 사퇴하고, 명분없는 지하수 증산과 난개발을 부추기는 도시계획조례를 재고하라.
보도자료가 성립하기 위해서는 다음과 같은 질문에 대한 답을 구한 후 이를 토대로 총평을 해야 한다. 그런데 이들 정당은 어떠한 분석도 없이 이번 통과된 도시계획조례가 난개발을 유도한다고 혹평을 하면서 환경도시위원회 위원 전원 사퇴를 요구하고 있다.
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난개발이란 무엇인가? 난개발을 예방하기 위한 수단은 어떠한 것들이 있는가?
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하수관거 200미터 거리 제한 규정을 그대로 유지하는 것이 난개발을 방지하는 방법이며, 다른 문제가 없는 방법인가?
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공공하수도 연결에 대한 규정을 완화하면 난개발이 발생할 것인가 혹은 개정하지 않았을 때, 난개발은 더 이상 발생하지 않을 것인가?
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이와 같은 질문에 대한 정확한 답을 구한 후 총평을 해야한다.
▣ 도시계획조례 그간의 추진경위
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2011. 12. 5. 도시계획조례 전부개정조례(안) 도의회 제출
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2012. 2. 27. ~ 3. 14. 환경도시위원회 심의(2회) - 보류
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2012. 4. 23. 환경도시위원회 심의, 수정가결
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2012. 4. 25. 제293회 임시회 제2차 본회의 부결
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2012. 8. 10. ~ 9. 4. 조례(안) 관련부서 협의 및 조례안 마련
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2012. 11. 9. ~ 11. 30. 입법예고
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2012. 11. 28. 토론회 개최(제주상공회의소, 도민 및 도시건축전문분야 전문가 등 200명)
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2012. 12. 7. 언론주관 토론회 개최(KBS 집중진단 제주)
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2013. 4. 23. 조례규칙심의회 심의의결
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2013. 5. 14. 환경도시위원회 수정가결
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2013. 5. 16. 제306회 제2차 본회의 환경도시위원회 수정안 원안가결
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2013. 6. 5. 도시계획조례 공포예정
▣ 난개발이란 무엇인가?
산림을 훼손하는 무차별적인 개발, 도시의 자족기능을 해치는 개발, 삶의 질을 저하시키는 개발, 도시의 안전망을 저해하거나 사회적 형평성의 불균형을 초래하는 개발을 통틀어 이르는 말이다.
[네이버 지식백과] 난개발 [亂開發] (두산백과)
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난개발이란 광역도시계획이나 도시기본계획에 부합하지 않는 개발로, 경관의 부조화, 환경파괴, 기반시설 부족을 야기하는 개별건축위주의 개발행위를 말하는 것이다. 도시관리계획은 도시계획본계획에 부합하도록 입안되도록 법령이 정하고 있기 때문에, 도시관리계획에 의하지 않은 개발행위, 최소한 도시계획위원회의 심의를 거치지 않는 개발행위는 난개발이다.
현 정부에서도 난개발 방지를 국토관리의 대원칙으로 설정하고 있다. 국제도시나 세계도시로 인정받는 곳, 아니면 환경수도로 인정받는 도시 대부분이 난개발을 성공적으로 통제하고 있다. 수많은 논의과정을 거쳐 시민을 설득하면서, 실내가 아닌 모든 외부공간은 공적인 공간으로 인식하게 되었다. 공공공간이 넓어지면 자연스럽게 공동체의식이 높아지게 된다. 이러한 곳에서는 어떠한 도시정책을 시행해도 성공할 가능성이 높아진다. 그만큼 난개발을 통제하는 것이 중요하다고 하겠다.
▣ 난개발을 예방하는 방안은 무엇인가?
첫째, 난개발을 예방하기 위해서는 개별개발행위요건을 까다롭게 하는 것이다. 개발행위허가를 정하고 있는 국토계획법에서는 기반시설이 마련되지 않은 곳은 이를 설치하는 것을 근거로 개발행위를 허가할 수 있도록 하고 있지만, 이러한 행위자체가 재해, 환경, 경관 등의 저감방안이 적절하지 않다면 개발행위허가를 거부할 수 있는 것이다.
두 번째, 난개발이 우려되는 용도지역에서 난개발을 유발하는 용도를 허용하지 않는 방법이다. 가장 확실한 방법이다. 난개발을 유발하는 용도라 할지라도 계획적인 차원에서 필요하다면 도시계획시설 결정이나 지구단위계획 수립을 통해 얼마든지 공급할 수 있기 때문이다.
다만 문제라고 할 수 있는 것은 개별개발행위허가에 비해 인가.승인에 시간이 좀 더 걸린다는 것밖에 없다. 개발사업 규모가 비슷하다면, 제주도에서는 특별법에 의한 개발사업시행승인을 받는다면 인허가에 소요되는 기간 또한 큰 차이가 없다.
마지막 방법이 바로 시가화조정구역을 지정하여 개발 자체를 불가능하게 하는 방법과, 기반시설부담구역을 지정하여 개발에 따른 비용을 높여 개발의욕을 줄이는 방법이 있다. 개발압력이 높은 곳을 시가화조정구역으로 지정하여 시과화의 속도를 줄이거나, 기반시설이 취약한 곳에서의 개별개발행위는 기반시설부담구역으로 지정하면 충분히 난개발을 방지할 수 있다.
제주자치도는 특별법 제도개선을 통해 중앙부처의 승인이 없이도 충분히 할 수 있는 일들이다. 토지를 가진 사람들이 자신이 개발하는데, 전보다 복잡해지고, 비용이 많이 소요된다는 이유를 들어하지 않고 있다. 솔직히 도시관리계획 입안권자가 난개발에 대한 대책에 손을 놓고 있다. 이렇게 하면서 어떻게 중앙정부와 절충할 것이며, 어떻게 국제도시로서의 이미지를 조성할 것인가에 대해서는 심각한 고민을 할 때이다.
▣ 하수도 처리와 관련하여
도두하수종말처리장의 1일 처리용량이 13만톤이다. 이도2지구, 아라지구, 노형2지구가 개발된다면, 용량을 초과할 것이라는 것이 수자원본부장의 설명이다. 하수처리문제를 해결하기 위하여 삼화지구 하수를 월정종말처리장으로 보내는 방안이 마련되고 있다.
하수종말처리장의 처리용량은 철저하게 도시기본계획에 의해 추정된 인구예측치에 따른다. 계획인구는 큰 차이가 없지만, 관광객수가 급증하였고, 상수도 사용량 증가에 따른 하수발생량 증가 등으로 종말처리장 용량이 한계에 달하였다.
하수도 사용조례에 의하면 제주시 동지역내 하수처리구역은 하수관거에서 100미터 이내 지역으로 지정되어 있다. 구역안에서는 공공하수도에 연결하는 것이 당연하지만, 구역밖에 있는 것도 공공하수도에 연결하기 때문에 처리장에 부하를 줄 수밖에 없다.
지금 현행 조례와 같이 모든 개발행위는 공공하수도에 연결되어야 한다면, 개발사업부지내에서 중수도를 활용하는 것 자체가 불가능해진다. 한쪽에서는 물의 재이용이나 재순환을 강조하면서 도시계획조례는 이를 못하게 하고 있다.
하수도 연결조항이 생겨난 것은 난개발을 방지하기 위함이었다. 그런데 하수처리용량을 감안하지 않고 있다. 지금과 같이 모든 하수를 공공하수관거로 연결하여 처리하도록 한다면, 제주시 동지역내에 종말처리장을 추가로 설치해야 하는 상황이 발생하는 것을 배제할 수 없다.
지금이라도 제주도에서 난개발을 유발하는 용도를 삭제하고, 하수도 처리방식을 [제주특별자치도 하수도 사용조례]에 따르도록 개정해야 한다.
▣ 이번 의회가 난개발 방지를 위한 최후의 보루가 되었다.
이번 도시계획조례 심의를 하면서 의원님들이 난개발을 많이 우려하였다. 기존 조례는 공공하수관거가 200미터 이내에 있을 경우에만, 개발행위허가가 가능하였다. 이는 제주시 동지역의 경우 2001년 개발제한구역이 해제됨에 따라 녹지지역내 난개발을 막기 위한 수단으로 도입된 것이다. 난개발을 방지할 수 있는 수단이 여러가지가 있음에도 불구하고, 하수처리구역을 벗어난 지역까지도 무조건 공공하수도에 연결해야만 개발행위가 가능하다고 하는 것은 과잉금지의 원칙에 위배될 소지가 크다는 것이 법조인들의 생각이다.
이번 도시계획위원회 심의에서 하수도 연결거리 제한규정이 삭제된 것은 도시계획조례가 갖고 있는 위헌 소지를 해소하기 위한 것이었지, 난개발을 조장하기 위한 것이 아니었다. 솔직히 지금 제주시 동지역 녹지지역에서 이루어지는 난개발은 하수도 제한규정이 풀리지 않아도 이루어지고 있는 것들이다. 하수도 연결규정을 이용하여 난개발을 통제하겠다는 것은 행정입장에서 볼 때 편리할지 모르지만 실효성이 없는 수단이었다.
의회에서는 난개발을 조금이라고 방지하기 위하여 난개발을 유발하는 업종인 공동주택, 일반음식점, 숙박시설에 대한 도로기준을 강화하였다. 20세대 미만의 공동주택의 경우 기존 4미터의 도로만 확보하면 가능하던 것을 6미터로 강화하였고, 50세대 미만의 공동주택은 도지사가 6미터로 제출한 것으로 8미터로 강화하였으며, 50세대 이상의 10미터 이상을 확보하도록 강화하였다.
지금 MBC 방송국 인근인 연오로 주변에 공동주택이 많이 건축되고 있는데, 앞으로 20세대 이상의 공동주택의 건립은 불가능해진다. 숙박시설은 8미터로 강화하였다. 500제곱미터 이상의 음식점은 8미터 이상 확보하도록 하였다. 이번 도로기준 강화에 따라 일부에서는 공동주택 층수제한보다 규제가 강화되어, 사실상 녹지지역에서 20세대 이상 공동주택, 일반음식점의 난립은 어느 정도 방지할 것으로 예상된다.
그럼에도 불구하고, 시민단체나 일부 정당에서 도의회가 난개발을 위한 조례를 통과시켰다고 혹평하는 것은 적절하지 않다고 생각한다.
지금 대다수의 도민들의회가 자연녹지지역내 공동주택 층수를 4층에서 3층으로 강화시킨 것으로 알고 있다. 의회는 자연녹지지역내 건축물의 층수에 대해서는 수정을 하지 않았음을 말씀드린다.
지난 번 부결되었던 도시계획조례안에는 공동주택의 층수가 3층으로 하여 제주도지사가 제출하였다. 3층으로 하면 사업성이 떨어져서 자연녹지지역내에서 공동주택 건축을 하지 않을 것이라는 것이 주된 논리였다. 차라리 녹지지역에서는 공동주택 건립자체가 불가능하게, 즉 허용용도에서 공동주택을 삭제하는 것이 더 타당한 것이었다.
그런데 공동주택 삭제에 따른 각종 민원을 피하기 위해 4층을 3층으로 한 것은 꼼수에 불과한 것이다. 3층으로 강화할 것이라면 모든 층수를 3층으로 강화하거나, 공동주택을 삭제했어야 했다.
개인적으로는 앞으로는 개별건축에 의한 주택공급을 지양해야 한다. 지금과 같은 형식으로 지속적으로 주택이 공급된다면 녹지지역은 기반시설 부족으로 심각한 문제를 겪게 될 것이다. 이를 방지하기 위해서라도 대지조성사업이나 도시개발사업으로 전환해야 한다. 지금 제주시내 대부분의 주거지역이 도시개발사업이나 택지개발사업으로 조성된 곳이다. 그나마 도시개발사업으로 추진되었기 때문에 어느 정도의 난개발을 방지할 수 있었던 것이다.
▣ 층수제한 완화로 우려되는 문제
층수완화로 우려되는 문제는 특별히 없을 것이다. 이전 조례안에서는 3층이었던 것이 이번 조례안이나 결정된 내용 모두 4층이라는 점 때문에 난개발을 우려하는 경우가 많은데, 제 개인적으로는 녹지지역내 공동주택은 거의 끝이 났다고 생각한다.
이미 녹지지역에 1,300여 세대 정도의 공동주택이 지난 2011년 10월 이후 공급되었다. 삼화지구 공동주택 공급물량까지 겹치면서 현재 1,000세대 이상의 미분양 상태다. 공동주택사업시행승인을 받지 않는 것까지 하면 그 양은 더 많을 것이다.
상황이 이렇기 때문에, 더 이상의 공동주택 공급은 어려울 것이다. 그런데 문제는 지역적으로 공동주택 수요가 높은 곳에서는 녹지지역에서의 건축이 이루어질 것이다. 이번에 도로기준을 강화한 것이 바로 이러한 문제를 해결하기 위함이었다.
지금과 같은 상태로 방치하게 된다면, 삼화지구는 장기간 미개발상태로 남을 수밖에 없으며, 원도심재생사업 또한 사실상 어려워진다. 모든 것이 장기계획에 의해서 이루어져야 하는데, 그렇지 않은 것이 문제다.
▣ 그밖에 도시계획조례에서 논의가 이루어져야 할 사항들
이번 도시계획조례는 제4단계 제도개선에 따른 전부개정조례이다. 도시계획과정에서 문제가 많은 주민의견청취방법, 도시계획심의를 통한 대규모 개발행위허가, 녹지지역에서의 관광지조성을 위한 지구단위계획 수립, 도시계획위원회 등에 대해서는 더 많은 논의가 이루어져야 한다.
먼저, 주민의견청취의 경우 도시계획심의 상정 안건 90% 정도가 주민의견 없음으로 되어 있다. 주민들의 의견이 정말 없는 것이 아니고, 입안권자나 사업시행자가 주민에게 충분하게 홍보를 하지 않기 때문에 발생한다. 결국 입안단계에서 논의가 이루어져야 할 것들이 공사단계에서 민원형태로 나타나고 있는 것이 현실이다. 그러므로 우리 조례에 입안단계에서 충분한 논의가 이루어질 수 있도록 하는 방안, 예를 들면 방문자가 많은 사이버포털이나 인터넷상에서 사이버주민설명회, 공청회 등을 개최하는 것을 제도화할 필요가 있다.
둘째, 대규모 개발행위와 녹지지역에서의 지구단위계획 수립과 관련된 부분이다.
계획적인 개발은 최소한 난개발은 아니다. 난개발처럼 보이는 것은 계획이나 집행 자체에 문제가 있기 때문이지, 난개발이라고 하는 것은 적절치 않다. 최소한 도시계획위원회의 심의를 거치게 되면 기반시설 부족문제는 어느 정도 극복할 수 있다고 생각한다. 지금처럼 소규모로 산재시킬 것이 아니라, 대규모로 집중적으로 개발하여 기반시설 공급의 효율성을 높여야 한다고 생각한다.
마지막으로, 도시계획위원회와 관련된 부분이다. 지난 언론보도 내용에 따르면 현재 도시계획위원회 구성의 3분의 1정도의 위원이 직간접적으로 제주도내에서 현업에 종사하고 있다고 하고 있다. 현업에 종사하는 경우에는 전문성이 상대적으로 높아 심의가 제대로 진행될 수 있지만, 도내 업체에 근무하는 경우에는 이해관계와 인간관계 때문에 심의를 제대로할 수 없다는 문제가 발생하고 있다.
또한 원칙주의자나 입안권자와 관계가 좋지 않은 교수들이나 전문가들이 위원회에 위촉될 가능성은 매우 낮다. 그렇기 때문에 도시계획위원회는 자치단체장의 입안권에 대한 견제 자체가 불가능해진다. 이러한 이유때문에 서울시는 조례에 시의원 3~4명이 위촉되도록 하고 있다.
회의록 공개 또한 마찬가지다. 도시계획위원의 개인정보를 식별할 수 있는 사항은 삭제하고 비공개하도록 하고 있는데, 간사, 위원장, 공무원인 심의위원의 발언은 식별할 수 있도록 공개해야 회의록만 봐도 회의가 어떻게 진행되는지 알 수 있기 때문이다.
지금까지 말한 부분에 대해서는 안건 자체가 충분한 논의를 거쳐야 하는 사안들이기 때문에, 충분한 토론을 거쳐 도시계획조례 개정을 검토해야 한다.