[제주의소리 20150310 기고] 제주특별자치도 공유지관리를 위한 제언

최근 들어 도유지에 대한 말들이 많다. 그도 그럴 것이 ㈜보광제주가 관광지 개발사업을 한다고 공유지를 불하 받아 중국 업체에 되팔면서 논란의 불씨를 지폈다. 지난 2월25일 ㈜보광제주는 제주투자진흥지구 변경 승인 요청을 하면서 사업기간을 2014년 12월31일에서 2017년 12월 말까지로 연장하고, 사유지 일부는 제척하고, 공유지 11필지 3만7850㎡를 포함시켰다. 계획내용 변경에 공유지가 포함되면서 국제자유도시종합계획 심의위원회에서 안건이 보류됐다. 안건이 보류된 것을 떠나 이는 제주도 공유지관리 정책이 무엇이냐 하는 논란의 불씨에 기름은 끼얹은 격이 됐다.

그렇다면 공유지는 무엇이며, 공유지가 왜 중요한가? 공유지는 말 그대로 제주도가 소유하고 관리하고 있는 토지를 말한다. 행정재산도 있지만, 개발사업에 포함되는 토지 상당수가 일반재산이다. 일반 재산은 행정의 계획에 따라 행정재산으로 언제든지 변경되기도 하며, 제주도의 미래비전을 실현하는 사업을 유치하는데도 없어서는 안 되는 자산이다.

제주특별법에서 개발사업시행승인을 얻은 사업지구 안의 공유지는 사업시행자에게 감정평가 가격을 근거로 수의계약으로 매각할 수 있다고 규정되어 있다. 감정가격은 시장가격에 비해 상당히 저렴하다. 이 때문에 대부분의 사업자들이 공유지를 포함해 개발사업 시행을 제안하는 것은 어찌 보면 인지상정이다.

특별자치도가 시행이후 2014년 말까지 15건의 개발사업에 약 854만㎡의 공유지를 매각했다. 공유지는 제주도가 미래비전을 실현하는데 결정적인 역할을 할 수 있는 중요한 땅이다. 하지만 일부 사업지구를 제외하고는 개발사업시행승인대로 사업이 완료되지 않은 것이 현실이다.

그렇다면 지금까지 공유지를 매각하는 과정을 보자. 특별법에 의한 개발사업시행승인을 얻으면 수의계약에 의해 매각한다. 계약서에 개발사업시행승인 이후 10년 내에 완료하지 못하는 경우 매도자인 제주도지사가 환매권을 행사할 수 있다고 하지만, 이는 「민법」 제591조가 정한 환매기간에 위반되기 때문에 매매계약일로부터 5년이 지난 후에는 환매권 행사가 불가능하다.

지난 2월25일 국제자유도시종합계획 심의위원회 회의에서 투자진흥지구 지정이 결국 해제됐다.조만간 개발사업시행 승인도 취소될 것으로 예상된다. 동물테마파크에 포함된 공유지 24만7800㎡는 2007년 5월30일 매개계약을 체결한 것이기 때문에 「민법」 제591조에서 정한 환매기간을 지났기 때문이다. 설령 계약서에 개발사업시행승인 이후 10년 이내에 개발을 완료하지 못한 경우 매도자인 제주도지사가 환매권을 행사할 수 있다고 하더라도, 이 기간은 5년으로 제한되는 것이 민법의 규정이고, 대법원의 판례 또한 그러하다.

일반적으로 대규모 개발사업의 사업기간은 5년을 넘어서는 것이 일반적이다. 이러한 행태와 민법의 규정을 감안할 때, 환매는 사실상 불가능하다. 사업자가 이런 저런 사유로 5년만 넘기면 이들이 매입한 공유지를 제3자에게 매도하더라도 막을 수 있는 방법이 없다. 한마디로 공유지가 부동산 투기의 대상으로 전락하게 되는 것이다.

공유지를 헛되이 낭비해서는 제주도의 경쟁력을 유지할 수 없다. 이러한 문제를 해결하기 위해서라도 공유재산 관리에 대한 특단의 대책을 마련해야 한다.

먼저, 특별법을 개정해 민법이 정한 환매기간을 초과할 수 있는 규정을 마련해야 한다. 민법보다 환매기간이 긴 법률은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조에서 정한 환매기간 밖에 없다. 최소한 특별법 제236조에 민법을 초월할 수 있는 환매기간에 대한 규정이 마련돼야 한다. 예를 들어 같은 조 제3항을 “③제1항의 규정에 의해 공유지를 매입한 경우 공유지의 환매에 관하여는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조를 준용한다”고 신설하면 될 일이다. 그런데 수차례 특별법 제도개선이 이뤄졌지만, 이에 대하 내용은 반영되지 않았다. 지금이라도 공유지를 낭비하지 않으려면 이 조항은 반드시 반영돼야 한다.

두 번째, 공유지를 매각하는 것은 사업 시행을 위한 것이다. 사업시행이 계약대로 추진되지 않는 경우에는 과태료 혹은 이행강제금을 부과할 수 있도록 계약서를 작성해야 한다. 지금 공유지를 매각하는 경우는 표준계약서에 의해서만 이뤄지고 있다. 그리고 매각 대금 역시 시장가격에 비하면 상당히 저렴하다. 사업시행자나 제주도지사가 제시한 사업기간을 어기는 경우에는 공유지에 대해서는 매각대금의 일정 비율만큼 매년 과태료를 부과하는 방법이 있다. 일례로 싱가포르는 공유지를 매각할 때 정해진 사업기간 내에 사업을 완료하지 못하는 경우 1년차는 8%, 2년차 16%, 3년차부터는 매각대금의 24%를 과태료로 부과하고 있다.

혹자는 이러한 계약이 불공정한 계약이라고 할 수 있지만, 계약은 하나의 법률행위이고, 개발사업시행승인은 제주도지사의 자율재량행위이기 때문에 개발사업을 위해 공유지를 불하받는 사업시행자에 혜택을 주는 행정행위다. 그렇기 때문에 계약서에 제시된 약속을 지키지 못하는 경우 과태료나 이행강제금을 명시하더라도 불공정 계약이 되지는 않을 것이다.

셋째, 공유지가 포함된 개발사업 사업시행 승인이 이뤄진 경우에는 가급적이면 개발계획을 변경하는 것은 지양해야 한다. 만약 개발계획을 변경하는 경우에는 변경시점에 감정평가를 다시 하거나, 시장가격에 준해 수의계약으로 공유지를 매각할 수 있도록 해야 한다. 이는 관련 제도를 만드는 것보다 계약서를 작성할 때 이러한 내용이 포함된다면 충분히 가능할 것이라 판단된다.

마지막으로, 개발계획이 없는 공유지 매각은 지양해야 한다. 지금과 같이 공유지를 매각할 것이냐 임대할 것이냐는 중요하지 않다. 중요한 것은 공유지를 어떻게 하면 제주도의 미래비전과 미래가치에 부합하게 활용하느냐다.

표 1에 제시된 모든 사업들이 제주도지사가 구체적인 개발계획을 작성한 것은 아니다. 사업시행자가 주민제안 형태로 계획내용을 제안한 것들이다. 그동안 제주도에서는 사업시행자들의 개발사업 변경을 수용해줬기 때문에 논란이 되는 것이다.

▲ 이정민 박사.

토지는 우리가 후손으로부터 빌려서 사용하는 땅이다. 지금 우리가 어렵다고 팔아서는 안 된다. 특히 공유지는 더욱 더 그러하다. 지금이라도 제대로 된 공유지 관리방안이 마련되기를 기원한다. / 이정민(도시계획 박사·전 제주도의회 정책자문위원)